О комплексном подходе к надзорной деятельности в национальной платежной системе

П.А. Тамаров, начальник Управления регулирования надзора и наблюдения в национальной платежной системе Департамента регулирования расчетов Банка России, кандидат технических наук, доцент, (Дается с сокращениями по: «Деньги и кредит». 2012. N11. С. 1—6)

Законодательство о национальной платежной системе (далее – законодательство о НПС) определило обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы как одну из целей деятельности Банка России. Соответственно этому Федеральный закон от 27.06.2011 г. N 161-ФЗ «О национальной платежной системе» (далее – Закон о НПС) установил надзор и наблюдение в НПС как виды деятельности Банка России, направленные на достижение этой цели. Определяя в целом надзор в НПС как деятельность по контролю за соблюдением требований законодательства о НПС и принимаемых в соответствии с ним нормативных актов Банка России, Закон о НПС разделяет реализацию контрольных функций в зависимости от статуса субъектов НПС.

Для кредитных организаций данные функции осуществляются Банком России в соответствии с законодательством Российской Федерации о банках и банковской деятельности [1] (далее – банковское законодательство), а для операторов платежных систем и операторов услуг платежной инфраструктуры, не являющихся кредитными организациями (далее – поднадзорными организациями) – согласно Закону о НПС и принятым в соответствии с ним нормативным актам. Вместе с тем условия прекращения деятельности платежной системы – исключение оператора платежной системы из реестра операторов платежных систем (части 8 и 9 ст. 342 [2]) – применяются к операторам платежных систем в зависимости от влияния выявленного нарушения на бесперебойность функционирования платежной системы и не зависят от того, являются они кредитными организациями или нет.

Такой характер законодательных требований ведет к необходимости сочетания в деятельности Банка России форм и методов организации надзора, учитывающих взаимосвязанные действия в платежной системе субъектов НПС, являющихся и не являющихся кредитными организациями, а также инструментов воздействия, применимых в рамках наблюдения в НПС.

Объекты регулирования в НПС. В рамках законодательства о НПС регулируется оказание платежных услуг, а также деятельность субъектов НПС (в том числе в платежных системах). Соответствующие требования распространяются на различные организации, зарегистрированные в установленном законодательством Российской Федерации порядке. К числу организаций, предоставляющих платежные услуги, относятся:

• кредитные организации, Внешэкономбанк, Банк России, действующие согласно Закону о НПС как операторы по переводу денежных средств (далее – операторы ПДС);
• банковские платежные агенты (субагенты), платежные агенты, предоставляющие услугу приема денежных средств в целях осуществления перевода;
• организации федеральной почтовой связи, оказывающие услуги почтового перевода денежных средств.

Кроме того, предъявляются требования к организациям, которые вправе быть участниками платежных систем (далее – участники ПС), осуществляя деятельность в целях перевода денежных средств. К их числу помимо операторов ПДС относятся:

• профессиональные участники рынка ценных бумаг, а также юридические лица, являющиеся участниками организованных торгов и (или) участниками клиринга в соответствии с Федеральным законом от 07.02.2011 г. N 7-ФЗ «О клиринге и клиринговой деятельности»;
• страховые организации, осуществляющие обязательное страхование гражданской ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• органы Федерального казначейства;
• организации федеральной почтовой связи;
• международные финансовые организации, иностранные центральные (национальные) банки, иностранные банки.

Оказание платежных услуг названными организациями определяется согласно главе 2 Закона о НПС:

• при приеме платежей – в соответствии с Федеральным законом от 03.06.2009 г. N 103-ФЗ «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами»;
• при почтовом переводе денежных средств – в соответствии с требованиями Федерального закона от 17.07.1999 г. N 176-ФЗ «О почтовой связи»;
• при переводе денежных средств (включая перевод электронных денежных средств) – в соответствии со ст. 5–10.

Требования к субъектам НПС, в качестве которых рассматриваются операторы ПДС (включая операторов по переводу электронных денежных средств), банковские платежные агенты (субагенты), платежные агенты, организации федеральной почтовой связи, операторы платежных систем (далее – операторы ПС), операторы услуг платежной инфраструктуры (далее – операторы УПИ), в том числе в части организации и функционирования платежных систем, установлены главами 3 и 4 Закона о НПС. Необходимо отметить, что роли, которые может играть кредитная организация в рамках НПС, являются разнообразными, при этом некоторые из них (роль расчетного центра или центрального платежного клирингового контрагента) являются эксклюзивными, т. е. выполняемыми исключительно кредитными организациями.

Объекты надзора в НПС. Надзор в национальной платежной системе определен Законом о НПС как деятельность Банка России по контролю за соблюдением операторами ПДС, являющимися кредитными организациями, операторами ПС, операторами УПИ требований законодательства о НПС и принимаемых в соответствии с ним нормативных актов Банка России. Тем самым надзорные полномочия Банка России в НПС ограничены кредитными организациями и поднадзорными организациями, выполняющими функции операторов ПС и операторов УПИ. Или, иными словами, надзорные полномочия Банка России прямо не распространяются на субъектов НПС, не являющихся кредитными организациями и действующих в качестве участников ПС, или платежных агентов.

Согласно ст. 31.3 надзор за соблюдением кредитными организациями требований Закона о НПС и принимаемых в соответствии с ним нормативных актов Банка России осуществляется Банком России в соответствии с банковским законодательством, а в отношении поднадзорных организаций (операторов ПС, операторов УПИ, не являющихся кредитными организациями) – непосредственно в соответствии с законодательством о НПС и нормативными актами Банка России [3]. Исключением для кредитных организаций является случай, предусмотренный частью 8 ст. 34 Закона о НПС, согласно которому к кредитным организациям применима мера об исключении из реестра операторов ПС так же, как и для операторов ПС, не являющихся кредитными организациями.

Сопоставляя компоненты надзорной деятельности, осуществляемой Банком России в рамках банковского законодательства и в соответствии с Законом о НПС, можно видеть схожесть их структур, включающую элементы легализации деятельности (лицензирование/регистрация), предоставления отчетности, дистанционного надзора, инспекционных проверок и мер воздействия. При этом в отношении кредитных организаций надзорная практика должна сочетать контроль требований обоих законодательных блоков, в том числе требований ст. 74 Закона о Банке России и ст. 34.8 Закона о НПС.

Вместе с тем некоторые полномочия Банка России в отношении организаций, которые вправе быть участниками платежных систем, но не являются операторами ПДС, операторами ПС или операторами УПИ, могут также рассматриваться как надзорные функции, поскольку согласно ст. 32:

• Банк России анализирует документы и информацию (в том числе данные отчетности), касающиеся не только деятельности поднадзорных организаций, но и участников платежных систем;
• Банк России вправе запрашивать и получать как от поднадзорных организаций, так и от участников платежной системы документы и иную необходимую информацию, в том числе содержащую персональные данные.

Также согласно ст. 32 Банк России определяет формы и сроки предоставления сводной отчетности по платежной системе и методику ее составления вне зависимости от того, является ли оператором ПС кредитная или иная организация. Поскольку согласно ст. 15.36 оператор ПС обязан сообщать в Банк России изменения в составе операторов УПИ, а согласно ст. 20.7 участие в платежной системе определяется путем присоединения к правилам платежной системы, можно считать, что ответственность за регистрацию участников ПС и операторов УПИ несет оператор ПС.

Действия и меры в рамках надзора в НПС. Базовыми источниками информации для контроля соответствия требованиям законодательства о НПС и нормативных актов Банк России являются сведения, направленные в Банк России оператором ПС при его регистрации (включая правила платежной системы), данные отчетности оператора ПС, оператора УПИ, материалы инспекционных проверок, а также сведения, полученные в рамках наблюдения в НПС. Для кредитных организаций как субъектов НПС также используются документы, полученные Банком России при выдаче кредитной организации лицензии, и банковская отчетность.

Значительная часть банковского надзора построена на контроле нормативов банковской деятельности и анализе финансового состояния кредитной организации. Подобные нормативы отсутствуют в международной практике регулирования платежных систем, и нормы законодательства о НПС в большей степени носят организационный и процедурный характер. В связи с этим проверка исполнения этих норм в НПС будет проводиться в рамках контроля соответствия установленным требованиям.

Диапазон действий и мер, принимаемых Банком России по результатам контроля в отношении кредитных организаций, является более широким, чем в отношении поднадзорных. Вместе с тем в отношении кредитных организаций мера исключения из состава операторов ПС принимается на тех же основаниях, что и для операторов ПС, не являющихся кредитными организациями, а именно: в случае неоднократного в течение года невыполнения предписаний об устранении нарушений, влияющих на бесперебойность функционирования платежной системы.

Контроль бесперебойности функционирования платежной системы. В отличие от банковской деятельности организация и функционирование платежной системы обеспечивается взаимодействием множества различных организаций: операционного, платежного клирингового и расчетного центров, а также участников платежной системы. При этом в целом ответственность за надлежащее функционирование платежной системы возложено на ее оператора, поскольку согласно Закону о НПС важнейшими задачами деятельности оператора ПС являются:

• определение правил ПС, организация и контроль за их выполнением операторами УПИ и участниками ПС;
• организация системы управления рисками платежной системы;
• оценка и управление рисками платежной системы.

Соответственно задачей Банка России как органа надзора в НПС является, в частности, осуществление контроля за надлежащим исполнением оператором ПС соответствующих обязанностей с учетом того, что в рамках платежной системы могут объединяться различные (не только кредитные) организации.

Управление рисками в соответствии со ст. 28 направлено на снижение неблагоприятных последствий для бесперебойности функционирования платежной системы (далее – БФПС). При этом БФПС согласно Закону о НПС рассматривается как комплексное свойство платежной системы, на которое могут оказывать влияние различные факторы, как связанные с деятельностью операторов УПИ, участников ПС, так и иные (ст. 16.9, 21.10).

Влияние на БФПС наряду с влиянием на услуги рассматривается Законом о НПС (ст. 34.1, 34.2) как ключевая категория, используемая для определения мер воздействия в отношении поднадзорных организаций. Применение наиболее серьезных мер воздействия связано:

• с неоднократными нарушениями в течение года, влияющими на БФПС (ст. 34.8, 34.9), что ведет к исключению из реестра операторов платежных систем,
• с повторными нарушениями, влияющими на БФПС и услуги (ст. 34.2), что приводит к ограничению в оказании операционных услуг и услуг платежного клиринга (в частности, к применению мер согласно ст. 34.5).

Требования к БФПС определены независимо от того, является ли оператором ПС кредитная организация или организация, не являющаяся кредитной, поэтому контроль за реализацией данных требований должен осуществляться единообразно. При этом должно учитываться, что неустойчивое финансовое состояние участников ПС и/или операторов УПИ может повлиять на БФПС. С другой стороны, перебои (сбои) в деятельности платежной системы, в том числе несвоевременное осуществление переводов в платежной системе может повлиять на финансовое состояние участников ПС и/или операторов УПИ.

В связи с этим свойство БФПС должно рассматриваться как ключевое в деятельности платежной системы, а задача контроля характера нарушений (влияние на БФПС и услуги) – как ключевая задача надзора в НПС применительно к любым операторам ПС.

Законом о НПС определена обязанность оператора ПС предусмотреть в рамках мероприятий системы управления рисками определение показателей БФПС и методик анализа рисков в платежной системе. Данные показатели и методики должны формироваться в соответствии с требованиями Банка России. Нормативный акт Банка России [4] определил данные требования в самом общем виде, оставив на усмотрение оператора ПС решение всех конкретных вопросов о перечне показателей, формах и методах их определения, методологии их применения в рамках анализа рисков в платежной системе.

В настоящее время ни отечественный опыт, ни международная практика не сформировали общепризнанных показателей деятельности платежных систем, которые можно было бы установить в качестве показателей БФПС, единых для всех платежных систем. И хотя могут рассматриваться те или иные свойства указанных показателей или аналитические исследования, проводимые различными финансовыми институтами на национальном и международном уровнях, выйти за рамки нормативных требований (в части БФПС) самого общего характера в ближайшее время вряд ли возможно.

Вместе с тем важно видеть в данных общих требованиях возможность поиска решений, которые впоследствии могут стать единообразными или едиными стандартами для платежных систем определенных типов и специализаций. И в этом контексте весьма действенной является концепция наблюдения [5] в НПС, позволяющая Банку России в полной мере своих полномочий (ст. 35) опереться на лучший мировой опыт, используя международные стандарты в качестве рекомендаций для платежных систем. Безусловно важнейшее место в их ряду займут новые «Принципы для инфраструктур финансовых рынков» [6], прежде всего в части характеристики рисков, присущих платежным системам.

Продвижение в данном направлении будет способствовать выработке наилучшей практики в форме рекомендаций. Постоянный мониторинг, проводимый в рамках наблюдения в НПС, позволит следить за уровнем практического внедрения рекомендаций и рассматривать вопрос о целесообразности принятия по крайней мере базовых рекомендаций в качестве обязательных норм.

Такая эволюция лучшей практики от рекомендаций и стандартов к обязательным нормам и требованиям может служить основой для формирования нормативов платежных систем и методик анализа бесперебойности функционирования платежных систем как аналогов, соответственно, банковских нормативов и анализа финансовой устойчивости банков.

Задачи, которые согласно Закону о НПС будут решаться Банком России в рамках наблюдения (мониторинга), выходят за пределы анализа исключительно обязательной отчетности, так как соответствующие полномочия позволяют запрашивать дополнительную информацию о платежных услугах, услугах платежной инфраструктуры (ст. 35.3) и использовать ее наряду с другой информацией, поступившей в Банк России из иных источников.

Также важной является задача оценки значимых платежных систем (ст. 35.5), которая потребует систематизированного и регулярного соотнесения Банком России действующих механизмов и организации значимых платежных систем с принятыми международными стандартами. Ничто не препятствует проведению самооценки (как аналога предварительной оценки, определяемой согласно ст. 35.5 для значимых платежных систем) и доведению ее результатов до широкой общественности и в платежных системах, не являющихся значимыми. Методы морального убеждения, публикация результатов оценки, широко и результативно применяемые центральными банками зарубежных стран в целях инициирования изменений, являются теми базовыми инструментами, которые будут использоваться и Банком России согласно его законодательным полномочиям при наблюдении в НПС. В совокупности весь информационный объем, используемый в рамках наблюдения в НПС, включая риски в платежной системе и БФПС, дополняет и расширяет надзорную деятельность Банка России.

Разнообразный характер источников и свойств информации, характеризующей БФПС, комплексность и целостность БФПС как характеристики платежной системы, в том числе как критерия применения надзорных мер, приводит к необходимости комплексного анализа всего набора фиксируемых фактов и событий в деятельности платежной системы и адекватных действий и мер в рамках надзора и наблюдения в НПС. Ключевыми элементами анализа возможных фактов и событий, потенциально влияющих на БФПС, являются свидетельство о нарушении законодательства о НПС и идентификация субъекта НПС, допустившего нарушение (кредитной организации или организации, не являющейся кредитной).

В зависимости от результатов анализа дальнейшие действия и меры принимаются:

• в рамках наблюдения в НПС;
• в рамках банковского законодательства;
• в рамках законодательства о НПС.

При реализации соответствующих действий и мер Банком России должна быть организована скоординированная деятельность структурных подразделений на уровне как центрального аппарата, так и территориальных учреждений, которая позволит оптимальным образом принимать и осуществлять необходимые мероприятия. Данная координация подразумевает взаимодействие подразделений, как традиционно выполнявших надзорные функции в отношении кредитных организаций, так и подразделений, уполномоченных осуществлять надзор за поднадзорными организациями и наблюдение в НПС и может включать:

• координацию на уровне планирования деятельности;
• координацию по обмену информацией;
• координацию при проведении инспекционной деятельности;
• взаимодействие на разных уровнях (как на уровне центрального аппарата Банка России, на уровне разных территориальных учреждений, так и на уровне подразделений одного территориального учреждения).

Заключение

Законодательство о НПС определяет бесперебойность функционирования платежной системы как ее ключевое свойство, риск нарушения которого может приводить к ущербу деятельности как участников ПС, так и их клиентов. Влияние на БФПС рассматривается как критерий для применения надзорных мер к оператору ПС, в том числе – как крайняя мера – исключение из реестра операторов платежных систем.

Вместе с тем законодательно строго и формально не определены количественные характеристики, позволяющие однозначно определить характер выявленных в деятельности платежной системы фактов и ситуаций с точки зрения их возможного влияния на БФПС для принятия обоснованного решения о действиях и мерах со стороны Банка России. В связи с этим необходим всесторонний анализ поступающей в Банк России информации и комплексное применение полномочий Банка России по надзору и наблюдению в НПС, предусмотренных законодательством о НПС и банковским законодательством.

Комментарии автора

[1] Прежде всего в соответствии с Федеральным законом от 10.07.2002 г. N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» с внесенными изменениями. (Глава X «Банковское регулирование и банковский надзор») (далее – Закон о Банке России).

[2] Здесь и далее статьи Закона о НПС, если не указано иное.

[3] В частности, Положение Банка России от 09.06.2012 г. N 381-П «О порядке осуществления надзора за соблюдением не являющимися кредитными организациями операторами платежных систем, операторами услуг платежной инфраструктуры требований Федерального закона от 27 июня 2011 года N 161-ФЗ «О национальной платежной системе», принятых в соответствии с ним нормативных актов Банка России».

[4] Положение Банка России от 31.05.2012 г. N 379-П «О бесперебойности функционирования платежных систем и анализе рисков в платежных системах».

[5] В частности – Положение Банка России от 31.05.2012 г. N 380-П «О порядке осуществления наблюдения в национальной платежной системе».

[6] Письмо Банка России от 29.06.2012 г. N 94-Т «О документе Комитета по платежным и расчетным системам «Принципы для инфраструктур финансового рынка».