Наблюдение в национальной платежной системе на уровне территориального учреждения Банка России

П.А. Тамаров, начальник Управления регулирования надзора и наблюдения в национальной платежной системе Департамента регулирования расчетов Банка России, кандидат технических наук, доцент

Е.А. Пушина, главный экономист отдела платежных систем и расчетов Управления платежных систем и наличного денежного обращения Национального банка Республики Башкортостан Банка России

(Дается с сокращениями по: «Деньги и кредит». 2012. N6. С. 10—19)

Принятие Федерального закона от 27.06.2011 г. N 161- ФЗ «О национальной платежной системе» (далее – Закон о НПС) заложило основу для разработки Банком России ряда нормативных документов, введение которых в действие обеспечит его практическую реализацию. Значительная их часть должна вступить в силу одновременно с большинством норм Закона о НПС в июле 2012 г., что приводит к необходимости наряду с их разработкой уже сейчас проводить анализ возможных форм организации деятельности, регулируемой данными документами, включая задачи надзора и наблюдения в НПС, в том числе на уровне территориальных учреждений (далее – ТУ) Банка России и с учетом примеров международной практики.

Международная практика и новые полномочия Банка России в сфере НПС

Издание Банком России неофициального перевода на русский язык отчета, изданного в 2005 г. Комитетом по платежным и расчетным системам Банка международных расчетов (далее – КПРС БМР), позволило ввести в обращение термин наблюдение как понятие, адекватное английскому payment and settlement system oversight (далее – оверсайт). В связи с этим многие последующие переводы, публикации и документы Банка России использовали термин наблюдение именно в этом смысле.

В Законе о НПС также употребляется термин наблюдение, но в содержании, отличном от его трактовки в упомянутом отчете, и в сочетании с понятием надзора в НПС (гл. 5 Закона о НПС). Сопоставление с оверсайтом свидетельствует о том, что оверсайту во многом (если не во всем) адекватна совокупность надзора в НПС и наблюдения в НПС. Признание такого соответствия позволяет применить международную методологию оверсайта в практике реализации порядка надзора и наблюдения в НПС. Закон о НПС определил полномочия Банка России:

• как органа надзора в НПС, осуществляющего контроль за соблюдением поднадзорными организациями требований закона и принимаемых в соответствии с ним нормативных актов Банка России;
• как органа наблюдения в НПС, осуществляющего деятельность, направленную на совершенствование наблюдаемыми организациями, другими субъектами национальной платежной системы своей деятельности и оказываемых ими услуг, а также по развитию платежных систем, платежной инфраструктуры на основе рекомендаций Банка России.

При этом наиболее важные нормы, определяющие сущность как надзора, так и наблюдения в НПС, установлены собственно Законом о НПС (ст. 31–37), а детализация требований данных норм в отношении порядка их осуществления делегирована Банку России. К числу вопросов, требующих указанной детализации, можно отнести и вопросы распределения полномочий и функций между структурными подразделениями Банка России.

Начиная с 2007 г. (т. е. фактически с момента публикации перевода отчета КПРС БМР) Банк России в своей деятельности все больше внимания начал уделять задачам наблюдения за платежными системами. Определенные результаты этой деятельности были опубликованы в 2010 г. [1]. При этом были использованы подходы и принципы оверсайта, базировавшиеся на законодательно определенной функции Банка России по обеспечению эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы [2]. Поскольку законодательно полномочия Банка России в этой сфере не были детализированы, основным инструментом наблюдения был метод, определенный КПРС БМР как воздействие убеждением и добровольный характер следования рекомендациям и запросам Банка России организациями, обеспечивающими функционирование платежных систем. При этом деятельность ТУ по наблюдению также определялась рекомендательным образом и не была закреплена как обязательная функция ТУ Банка России.

Несмотря на весьма общий характер полномочий и достаточно «мягкое» регулирование наблюдения, Банку России удалось продвинуться за прошедший период не только в понимании своей роли в данной сфере [3], но и развернуть определенные направления работ, цели и задачи которых были в значительной степени адекватны международной методологии оверсайта как на уровне центрального аппарата, так и на уровне ТУ Банка России. Принятие Закона о НПС позволяет в полной мере классифицировать уже проводившуюся работу по наблюдению, основанную на принципах добровольности и убеждения, как деятельность, получившую в рамках Закона о НПС название наблюдение в НПС. Что же касается функции надзора в НПС, то она также является относительно новой в деятельности Банка России и базируется на инструментах воздействия более жесткого характера в отношении поднадзорных организаций, а вопрос о регулировании порядка надзора требует отдельного рассмотрения (вне рамок данной статьи).

Возвращаясь к международной методологии оверсайта в части, касающейся задач наблюдения в НПС, можно определить следующие ее основные элементы:

• собственно понятие наблюдения как функции центрального банка;
• цели и сфера наблюдения;
• виды деятельности по наблюдению;
• основные принципы и организация деятельности центрального банка по наблюдению.

Согласно КПРС БМР оверсайт – это «…функция центрального банка, в рамках которой цели надежности и эффективности достигаются путем мониторинга существующих и планируемых систем, оценки их соответствия этим целям и, если необходимо, инициирования изменений». Весьма важным в данном определении является его комплексный характер, сфокусированный на целях, в качестве которых КПРС БМР видит, прежде всего, «достижение целей государственной политики по поддержанию денежной и финансовой стабильности». Естественно при этом считать, что уровень соответствия данным целям определяется уровнем (величиной, значением) оценки, предусматриваемой методологией КПРС БМР.

Разноплановый и многообразный характер деятельности платежных систем не позволяет пока применять исключительно математические или иные полностью формализованные модели их оценки. Международный опыт свидетельствует о признании методик, базирующихся в основном на экспертных заключениях. Тем не менее используемые методики обладают определенным уровнем формализации и в сочетании с экспертными заключениями позволяют формировать достаточно объективное суждение о соответствии целям и необходимости изменений.

Вместе с тем международная практика показывает, что возможность следования стандартам оверсайта базируется на официальном признании этих стандартов, т. е. оформлении их в качестве законодательного акта или документа центрального банка или иного государственного органа. Без такого признания любые выводы в отношении характера соответствия указанным стандартам могут рассматриваться исключительно в рамках самостоятельного анализа или самооценки и носят добровольный, а возможно, и специфический (нестандартный) характер.

В связи с этим становится весьма важным терминологически адекватно характеризовать деятельность по наблюдению, осуществляемую в настоящее время ТУ, с точки зрения методологии оверсайта, что позволит в дальнейшем правильно определить перспективные задачи и полномочия ТУ Банка России в области наблюдения в НПС в рамках новых законодательных требований.

Текущая деятельность территориальных учреждений Банка России по наблюдению

Задача наблюдения за платежными системами, рассматриваемая как деятельность Банка России [4] по обеспечению эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы [5], получила в последние годы свое развитие как на уровне центрального аппарата Банка России, так и на уровне его территориальных учреждений. Для ТУ во многом определяющим это направление деятельности стало письмо Банка России о функциях подразделений платежных систем и расчетов ТУ Банка России, изданное в 2007 г., в котором были определены основные целевые направления и задачи наблюдения на уровне региона.

Вместе с тем весьма общий характер законодательных основ наблюдения и отсутствие в нормативных актах Банка России [6] прямо установленных полномочий ТУ Банка России по наблюдению предопределили рекомендательный характер этой деятельности. В результате конкретизация целей, содержания, приоритетов наблюдения на уровне региона, а также характер и порядок взаимодействия с различными организациями и учреждениями определялись ТУ самостоятельно с учетом потребностей внутри региона, согласно принципам и задачам, определяемым во внутренних документах Банка России по отдельным направлениям наблюдения, а также международным стандартам и принципам. Сочетание упомянутых подходов позволяет охарактеризовать деятельность ТУ по наблюдению в методологической структуре и базовых понятиях (терминах) оверсайта.

Цель наблюдения. Исходя из международных стандартов и российского законодательства, эффективность и бесперебойность платежной системы можно рассматривать как общецелевые направления наблюдения на уровне ТУ. Вместе с тем на практике в большинстве случаев вопросы эффективности анализируются ТУ Банка России в контексте тенденций развития, новаций или барьеров, препятствующих этому развитию. Вопросы бесперебойности во взаимосвязи с вопросами рисков платежных систем до недавнего времени оставались малоизученными.

Выполняя функции регулятора безналичных расчетов, Банк России и его ТУ в условиях отсутствия законодательных полномочий в регулировании платежных систем выполняли в этой сфере функции «катализатора» [7], способствуя в рамках наблюдения развитию различных платежных инструментов, механизмов и инфраструктур.

Сфера наблюдения. Методология оверсайта определяет сферу наблюдения следующим образом:

• платежные системы и системы расчета по ценным бумагам;
• банки-корреспонденты;
• платежные инструменты;
• сторонние поставщики услуг (провайдеры услуг – некредитные организации);
• платежные услуги (услуги по приему платежей и услуги по переводу денежных средств).

Применительно к деятельности ТУ Банка России и в условиях отсутствия до недавнего времени определенного на законодательном уровне понятия платежной системы в этом качестве рассматривались в основном различные системы платежных карт и системы денежных переводов без открытия банковских счетов. Деятельность банков-корреспондентов с большим количеством счетов ЛОРО и существенным платежным трафиком по этим счетам, рассматриваемых в рамках международной методологии как квазисистема, в российской практике изучалась редко. Несколько большее внимание уделялось анализу банковских услуг, предоставляемых клиентам с помощью провайдеров различного рода платежных сервисов и выполняющих роль своеобразных посредников между банками и их клиентами.

Виды деятельности по наблюдению, как следует из международного опыта, включают мониторинг, оценку, инициирование, при необходимости, изменений. Отсутствие в российской практике сложившейся единой понятийной основы, адекватной международным стандартам, существенно ограничивало возможности сопоставления реальной практики действующих российских систем с международными стандартами. Это исключало (или делало слабо эффективной) оценку (или самооценку) платежных систем с использованием опробованных методик, в частности в отношении системно значимых платежных систем. Соответственно, в отсутствие такой оценки нивелировалась и задача инициирования изменений, а деятельность по наблюдению реально сводилась к мониторингу.

Вместе с тем наличие информации о деятельности кредитных организаций в части осуществления расчетов, различного рода запросы информации по инициативе как центрального аппарата, так и ТУ Банка России, сформировали достаточно емкий информационный массив, позволяющий осуществлять аналитическую работу и делать выводы как частного, так и общесистемного характера. Анализ практической деятельности ТУ в этом направлении [8] позволяет сделать вывод об определенной степени структурной схожести мониторинга, выполняемого ТУ, и функции наблюдения в целом. Рассматривая в соответствии с международными подходами и Законом о НПС мониторинг как сбор, систематизацию, анализ информации и, возможно, публикацию результатов анализа в средствах массовой информации, можно провести аналогию мониторинга, осуществляемого ТУ Банка России, с деятельностью в рамках оверсайта КПРС БМР.

Обмен опытом между ТУ на семинарах, совещаниях, в ходе рабочих встреч [9] и официальной переписки позволил обобщить опыт и выделить ряд направлений деятельности ТУ Банка России, которые могут рассматриваться в рамках задач по мониторингу и аналогично методологии оверсайта разделяться на два блока:

• самостоятельный мониторинг;
• совместный мониторинг.

Самостоятельный мониторинг

В практике ТУ Банка России могут быть выделены следующие виды работ по мониторингу, проводимые ТУ самостоятельно:

• деятельность ТУ, реализуемая на регулярной (периодической) основе в соответствии с методическими рекомендациями Банка России;
• работа по анализу практики применения в регионе рекомендаций Банка России к деятельности кредитных организаций в области расчетов, осуществляемая ТУ инициативно (на разовой или нерегулярно повторяющейся основе);
• работа, выполняемая ТУ однократно, по заданию Банка России.

Для организации регулярной деятельности ТУ Банка России по мониторингу за последний период Банком России сформирован ряд внутренних документов рекомендательного характера [10], образовавших методическую базу для проведения анализа межбанковских расчетов, розничных платежей и платежных услуг. Рекомендациями определены методы сбора и состав показателей, необходимых для проведения анализа состояния, тенденций и факторов развития платежных систем и платежных услуг в регионе.

Объекты мониторинга в сопоставлении с элементами, образующими сферу оверсайта, могут быть представлены следующим образом:

• розничные платежные системы («карточные» платежные системы и системы денежных переводов);
• кредитные организации и их филиалы в регионе;
• розничные платежные инструменты (в том числе платежные карты);
• сторонние поставщики розничных платежных услуг, не являющиеся кредитными организациями (банковские платежные агенты, платежные агенты, организации федеральной почтовой связи);
• розничные платежные услуги.

Информационной основой мониторинга являются несколько источников, прежде всего официальная банковская отчетность, а также результаты анкетирования, обращения и жалобы клиентов банков, информация органов власти и управления, средства массовой информации, включая Интернет и др. Сформированная информационно-аналитическая база позволяет, в частности:

• выделить в платежной системе региона сегмент «частные платежные системы», сегмент «банки-корреспонденты» и определить их долю в объеме проведенных в регионе платежей;
• проанализировать состав функционирующих на территории региона «карточных» платежных систем, систем денежных переводов;
• проанализировать структуру применяемых платежных инструментов;
• выделить кредитные организации, занимающие доминирующее положение по объему и количеству платежей;
• составить перечень кредитных организаций, выполняющих функции расчетного банка / центра «карточных» платежных систем, систем денежных переводов;
• рассчитать показатели концентрации платежных услуг, являющиеся характеристикой риска в платежной системе региона;
• рассчитать показатели эффективности (оборачиваемость денежных средств по счетам; объем платежей, проведенных за период, в том числе в разрезе платежных инструментов) и обеспеченности региона расчетными услугами.

Результаты мониторинга используются ТУ Банка России при подготовке материалов для выступлений на конференциях, совещаниях, семинарах, а также публикуются в различных изданиях Банка России и иных средствах массовой информации. Базовым источником информации для анализа является, как уже было отмечено, банковская отчетность [11]. Однако банковская отчетность предназначена, прежде всего, для анализа деятельности кредитной организации и ее возможного применения в рамках банковского надзора (например, в оценке финансовой устойчивости кредитной организации).

Данная отчетность в настоящее время не отражает в полной мере весь информационный объем, необходимый для целей наблюдения в НПС. Методический комплекс для организации регулярного мониторинга предполагает (в дополнение к отчетности) возможность получения информации о розничных платежах, о нововведениях в сфере платежных услуг (лучшая практика), о факторах, сдерживающих развитие розничных платежей, из других источников. ТУ Банка России по собственной инициативе в рамках имеющихся полномочий могут проводить различного рода опросы кредитных и иных организаций.

Например, Национальный банк Республики Башкортостан Банка России в 2009–2011 гг. провел ряд инициативных анкетных опросов кредитных организаций по проблемам развития на территории республики рынка банковских карт и дистанционного банковского обслуживания, функционирования систем денежных переводов, формирования тарифной политики в сфере розничных платежей. Кроме того, в 2011 г. была проведена серия опросов мнения населения городов и сельских районов республики – потребителей банковских услуг о качестве банковского обслуживания, в том числе в сфере розничных платежей. Результаты опросов были доведены до банковского сообщества, органов власти и управления республики с целью разработки ими мероприятий, ориентированных на дальнейшее развитие банковских услуг, в том числе в сфере розничных платежей, корректировку республиканских и муниципальных программ экономического развития.

Главным управлением Банка России по Новосибирской области на ежегодной основе осуществляется мониторинг за динамикой развития в регионе рынка банковских карт. Мониторинг выполнения участниками рынка планов по развитию безналичных платежных инструментов позволяет определить тенденции развития торгового эквайринга в области, совместно с участниками рынка выявить проблемы и наметить пути их решения, обозначить вопросы применения банковских карт и направления оптимизации инфраструктурной сети.

В целях выявления негативных тенденций в сфере розничных платежей важным источником информации являются обращения физических и юридических лиц, запросы правоохранительных органов и контролирующих органов по вопросам качества предоставляемых розничных платежных услуг клиентам кредитных организаций, а также информация, получаемая в ходе инспекционных проверок и дистанционного контроля. Результаты анализа негативных тенденций в сфере розничных платежей позволяют ТУ выявить негативные факторы системного характера, отрицательно влияющие на развитие платежной системы и платежных услуг, с целью разработки мер по их предотвращению.

Не менее важным источником информации являются двусторонние контакты с наблюдаемыми организациями. До введения в действие закона о НПС информацию о деятельности сторонних поставщиков розничных платежных услуг, не являющихся кредитными организациями, можно было получить только в рамках соответствующих формальных и неформальных договоренностей либо из общедоступных источников.

Примером реализации двусторонних контактов является практика взаимодействия некоторых ТУ (например, Национального банка Республики Башкортостан Банка России, главных управлений Банка России по Новосибирской и Самарской области) с ФГУП «Почта России» по взаимообмену информацией по денежным переводам и инфраструктуре розничных платежей.

В деятельности ТУ Банка России можно также выделить нерегулярный мониторинг, включающий реализацию инициативных задач или задач, решаемых однократно по заданию Банка России. Как правило, такие задачи решаются на базе рекомендаций, адресованных письмами Банка России кредитным организациям, или в соответствии с письмом Банка России, адресованным непосредственно в ТУ для проведения конкретной работы в области расчетов и переводов денежных средств. В рамках данного направления ТУ может решать задачи наблюдения (мониторинга), инициируя, например, проведение анкетирования кредитных организаций на предмет реализации ими рекомендаций Банка России и обобщая практику их применения.

Примером реализации задач нерегулярного мониторинга является работа, проведенная рядом ТУ по анкетированию кредитных организаций, имеющих корреспондентские отношения с другими кредитными организациями, на предмет выполнения ими рекомендаций Банка России [12]. Проведенная работа явилась первым опытом ТУ по анализу деятельности банков, работающих по прямым корреспондентским отношениям, с точки зрения их системного взаимодействия в межбанковских расчетах, которое может приводить к реализации системного риска как в отдельных сегментах, так и во всей банковской системе.

Информация, полученная в ходе мониторинга, позволила проанализировать деятельность кредитных организаций на предмет ее соответствия рекомендациям Банка России, а также выявить позитивные примеры в данной области. В целях выявления деятельности платежных систем и изучения практики их организации ряд ТУ в соответствии с адресованными им письмами Банка России приняли участие в мероприятиях Банка России по обследованию кредитных организаций, функционирующих в платежных системах [13].

Так, в частности, Национальный банк Республики Башкортостан Банка России провел анкетирование филиала ОАО «УРАЛС ИБ» в г. Уфе на предмет изучения его деятельности в платежных системах в качестве оператора и участника систем перевода денежных средств. Главное управление Банка России по Новосибирской области приняло участие в сборе данных о платежной системе «Золотая корона».

При проведении обследований были использованы специально разработанные Банком России анкетные формы, включающие общие вопросы функционирования платежных систем, вопросы о расчетных и клиринговых процедурах, выполняемых в платежных системах, о методах управления рисками, используемых в платежных системах, об услугах, предоставляемых участникам платежных систем.

Помимо выполнения задач, поставленных Банком России, данные мероприятия имели для ТУ и организаций, принимавших участие в обследовании, важное практическое значение как с точки зрения приобретения необходимого опыта для формирования представлений об основах организации и функционирования платежных систем в России, так и с точки зрения апробации методов наблюдения, адекватных международному подходу в данной области, определения форм взаимодействия с кредитными организациями.

Совместный мониторинг

Задачи совместного мониторинга возникают, когда деятельность наблюдаемых субъектов является одновременно предметом внимания различных регулирующих (контролирующих) органов: федеральных, региональных (республиканских), муниципальных. К числу таких направлений можно отнести взаимодействие ТУ Банка России с другими ТУ, с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и управления, с другими региональными органами.

Наряду с целями бесперебойности, эффективности и развития сотрудничество в области функционирования платежных систем и услуг направлено также на реализацию иных целей государственной политики, таких, как: противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, защита интересов потребителей, противодействие антиконкурентной практике, обеспечение безопасности платежных услуг, что согласуется с целями совместного наблюдения, определенными международной методологией.

Взаимодействие с территориальными учреждениями Банка России. Одним из основных направлений взаимодействия ТУ является взаимообмен статистической и аналитической информацией о состоянии платежной сферы с целью проведения различного рода сопоставлений и сравнений в развитии платежных систем и платежных услуг на территории регионов. Взаимодействие ТУ в рамках совместного мониторинга может быть обусловлено и целевыми аспектами, связанными с деятельностью операторов платежных систем и инфраструктур, представленных в регионах, а также участников платежных систем, представленных в регионах головными подразделениями и филиалами одних и тех же кредитных организаций. При этом особую роль в таком взаимодействии могут играть ТУ Банка России, на подведомственной территории которых размещена головная организация соответствующего оператора платежной системы.

Помимо официальной и рабочей переписки, ТУ могут использовать более активные формы взаимодействия – участие в работе совещаний, семинаров, конференций, на которых обсуждаются тенденции, проблемы, новации в развитии платежных систем и услуг, практика и методология наблюдения. В качестве примеров такого взаимодействия можно привести участие ТУ Банка России в работе Международного форума «Платежная неделя» (Республика Татарстан, г. Казань, 19–21 мая 2009 г.), всероссийских совещаний «Национальная платежная система и роль Банка России в ее развитии» (г. С анкт-Петербург, 6–10 сентября 2010 г., г. Москва (Вороново) 22–24 ноября 2011 г.), «Развитие розничных платежных услуг: повышение их доступности, безопасности и эффективности» (г. С амара, 27–28 апреля 2010 г.), рабочего совещания «О деятельности территориальных учреждений Банка России по наблюдению (мониторингу) в национальной платежной системе на региональном уровне», проведенного Банком России на базе Национального банка Республики Башкортостан Банка России (г. Уфа, 19–20 апреля 2011 г.).

Сотрудничество с региональными органами власти и управления концентрируется на взаимодействии по обмену информацией, а также на координации действий в сфере регулирования и развития платежных услуг. Примерами такого сотрудничества являются: организация обмена информацией между ТУ Банка России и территориальными органами Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации (ФАС России), Федеральной налоговой службы Российской Федерации (ФНС России), Федерального Казначейства (ФК) по вопросам функционирования платежных систем и развития платежных услуг; участие ТУ Банка России в работе постоянно действующих комиссий ФАС России по рассмотрению дел о нарушении кредитными организациями антимонопольного законодательства, в том числе по вопросам ограничения конкуренции на рынке платежных услуг.

В отдельных случаях представители ТУ принимают участие в работе различных форумов. Так, Национальный банк Республики Башкортостан Банка России является участником закрытого форума по информационной безопасности, созданного на площадке Ассоциации кредитных организаций Республики Башкортостан (АКОРБ). Взаимодействие участников (кредитных организаций, Министерства внутренних дел Российской Федерации по Республике Башкортостан (МВД РБ), Национального банка Республики Башкортостан Банка России) осуществляется на закрытой площадке web-сайта АКОРБ в рамках оперативного обмена информацией при возникновении угроз безопасности в системах дистанционного банковского обслуживания (ДБО). На форуме ведется также информационная база реквизитов получателей несанкционированных платежей в обезличенном виде.

Одной из действенных форм сотрудничества является проведение совместных совещаний, конференций, встреч с участием органов власти и управления, банковских ассоциаций, профессиональных объединений участников финансового рынка, бизнес-структур, на которых обсуждаются тенденции и проблемы развития платежных систем и платежных услуг на территории региона.

Например, Национальный банк Республики Башкортостан Банка России два раза в год проводит совещание с руководителями кредитных организаций с приглашением представителей органов власти и управления, на которых обсуждаются, в частности, вопросы регулирования и развития рынка платежных услуг на территории региона. Главное управление Банка России по Новосибирской области принимает участие в различных совещаниях, конференциях, заседаниях по темам, связанным с развитием платежных систем, проводимых с участием представителей кредитных организаций, платежных систем, депозитарных и клиринговых центров, аудиторских компаний.

Результатом сотрудничества в некоторых случаях является разработка программных документов. Так, в ходе совместного мониторинга рынка розничных платежных услуг на территории Республики Башкортостан был выявлен ряд проблем в его развитии, что инициировало разработку распорядительных документов Правительства Республики Башкортостан [14], нацеленных на дальнейшее развитие регионального рынка платежных услуг и его инфраструктуры. Ряд мероприятий (развитие дистанционного банковского обслуживания и инфраструктуры расчетов платежными картами, реализация проекта «Социальная карта Башкортостана», внедрение универсальных электронных карт, создание в торгово-сервисных предприятиях постоянно действующих систем скидок (бонусов) при оплате товаров и услуг через банковские карты) был включен в республиканские программные документы [15].

Имея во многих случаях инициативный характер, практические направления деятельности ТУ Банка России по совместному наблюдению существенно отличаются на уровне отдельных регионов и зависят от многих факторов: степени развития рынка платежных услуг, накопленного опыта, мотивации руководства ТУ, характера взаимоотношений на уровне региона с органами власти и управления, бизнес-сообществом, участниками платежных систем.

Анализ текущей деятельности ТУ Банка России свидетельствует о наличии базовых основ для организации и проведения наблюдения (мониторинга) за платежными системами и услугами на региональном уровне. Значительный блок работ ТУ уже сейчас сфокусирован на решении задач мониторинга, при этом основные понятия, цели, сфера и виды деятельности по мониторингу, взаимодействие и взаимосвязь между его основными организационными элементами, формы и методы сотрудничества в целом адекватны международным подходам в данной области.

Накопленный опыт регионов по проведению мониторинга, применяемым методам и формам взаимодействия с наблюдаемыми организациями и субъектами совместного мониторинга целесообразно в дальнейшем использовать и развивать в направлениях, определяемых Законом о НПС.

Актуализация задач ТУ Банка России по наблюдению в НПС в свете нового законодательства

Законом о НПС определены базовые элементы наблюдения, методологически адекватные международным стандартам:

• сфера (охват) наблюдения – объекты наблюдения, наблюдаемые организации и оказываемые ими услуги (ст. 31.5);
• виды деятельности по наблюдению – мониторинг, оценка, инициирование (при необходимости) изменений (ст. 35.1).

Объектами наблюдения, согласно Закону о НПС, являются платежные системы и платежные инфраструктуры. К числу наблюдаемых организаций отнесены:

• операторы по переводу денежных средств (операторы ПДС);
• операторы платежных систем (операторы ПС);
• операторы услуг платежной инфраструктуры (операторы УПИ);
• другие субъекты НПС (банковские платежные агенты (субагенты), платежные агенты, организации федеральной почтовой связи при оказании ими платежных услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации).

В контексте Закона о НПС услугами, на совершенствование которых направлено наблюдение, могут быть платежные услуги и услуги платежной инфраструктуры. В отношении этих услуг Банк России в рамках мониторинга вправе запрашивать и получать информацию у объектов наблюдения. Приоритетным является наблюдение за значимыми платежными системами, которое осуществляется Банком России посредством всех видов деятельности по наблюдению. В отношении наблюдаемых организаций, других субъектов НПС, платежных систем, не являющихся значимыми, а также других объектов наблюдения Банк России осуществляет мониторинг.

Важным представляется тот факт, что Законом о НПС определены именно базовые требования к осуществлению видов деятельности по наблюдению и при этом Банку России даны полномочия регулировать порядок наблюдения, что позволяет ему установить все необходимые детали этой деятельности. К числу задач, вызывающих необходимость такой детализации, относится и задача определения полномочий и функций ТУ Банка России по наблюдению. Исходя из требований Закона и международных стандартов указанная задача должна рассматриваться в характеристиках форм организации и содержания видов деятельности ТУ применительно к конкретным объектам наблюдения (с учетом значимости платежных систем) и наблюдаемым организациям. Эти характеристики могут быть раскрыты в следующей структуре:

• условия и задачи привлечения ТУ к наблюдению за значимыми платежными системами;
• особенности деятельности ТУ при осуществлении мониторинга в зависимости от состава представленных на территории региона субъектов НПС и объектов наблюдения;
• формы регулирования деятельности ТУ по наблюдению и их реализация.

Деятельность в отношении значимых платежных систем, если следовать международным стандартам наблюдения, предполагает активное взаимодействие с наблюдаемыми организациями, действующими в составе данных систем, включая использование большого объема информации, получаемой как в рамках установленной отчетности, так и из других источников. Учитывая ограниченность своих ресурсов (в том числе персонала), центральные банки определяют количественные и/или качественные критерии для назначения платежных систем значимыми таким образом, чтобы реализовать принцип наблюдения о действенных полномочиях и возможностях. Фактически это означает, что количество значимых платежных систем и ресурсы центрального банка, задействованные в наблюдении, должны быть взаимоувязаны и адекватны друг другу.

Международный опыт показывает [16], что количество значимых платежных систем в той или иной стране не является большим (как правило, в пределах десятка). Следуя этому, представляется возможной и целесообразной реализация централизованной формы организации наблюдения в отношении значимых систем, в которой ведущую роль будут играть структурные подразделения Банка России, а отдельные ТУ будут привлекаться с учетом представительства оператора платежной системы на территории соответствующего региона на постоянной или периодической основе.

При такой форме организации подавляющее большинство других ТУ может быть привлечено к приоритетному виду наблюдения – наблюдению за значимыми платежными системами – только в части мониторинга (для заранее определенных задач). Тем самым участие ТУ в оценке значимых платежных систем и инициировании изменений вряд ли будет широко востребовано.

Деятельность ТУ Банка России при осуществлении мониторинга в отношении объектов наблюдения, субъектов НПС во многом предопределяется их составом, представленным на территории региона. Так же, как и банки (т. е. операторы ПДС), операторы ПС, операторы УПИ, иные субъекты НПС имеют неравномерный характер своего регионального представительства. Имеющаяся информация о действующих платежных инфраструктурах и их операторах характеризуется тем, что организации, предоставляющие соответствующие услуги, сосредоточены в крупных финансовых и промышленных центрах (г. Москва, г. Санкт-Петербург и др.). Это предопределяет важность деятельности соответствующих ТУ Банка России по мониторингу субъектов НПС, платежной инфраструктуры и платежных систем, не являющихся значимыми.

Наличие в регионе зарегистрированного оператора платежной системы (не являющейся значимой) создает условия для особой роли ТУ, действующего в регионе, в мониторинге деятельности такой платежной системы в целом, а также в отношении наблюдаемых организаций, предоставляющих в рамках данной платежной системы соответствующие услуги. Эта особая роль может проявляться, в частности, в плане координации деятельности других ТУ, на территории которых зарегистрированы операторы УПИ данной платежной системы, а также участники ПС.

Состав регионов, где не будут представлены (зарегистрированы) операторы ПС и операторы УПИ, будет, вероятно, достаточно многочисленным. В целом представительство различных субъектов НПС в регионе может быть охарактеризовано в следующей структуре:

• значимые платежные системы, включая состав соответствующих операторов ПС и операторов УПИ;
• платежные системы, не являющиеся значимыми, включая состав соответствующих операторов ПС и операторов УПИ;
• участники платежных систем – операторы ПДС и другие участники, в том числе участники значимых платежных систем и участники платежных систем, не являющихся значимыми;
• иные участники ПС;
• иные субъекты НПС.

Указанная структура позволяет систематизировать организацию деятельности ТУ Банка России по наблюдению и определить полномочия ТУ в соответствии с составом представительства различных субъектов НПС в регионе. Формы регулирования деятельности по наблюдению ТУ Банка России устанавливаются соответствующими документами Банка России. Согласно Закону о НПС Банк России вправе определять:

• нормативный акт, которым устанавливается порядок наблюдения (ст. 35.11), регулирующий отношения Банка России с наблюдаемыми организациями и другими субъектами НПС по совершенствованию их деятельности;
• рекомендации Банка России, в которых могут быть представлены стандарты или лучшая мировая и отечественная практика (ст. 31.5, 35.5), а также конкретные мероприятия (инструменты, регламенты и т. п.), с помощью которых соответствующая практика и стандарты будут внедряться в целях совершенствования деятельности в НПС;
• внутренние нормативные и иные документы (распоряжения, приказы, решения Совета директоров и иных органов Банка России), которые установят распределение функций по наблюдению внутри Банка России, включая ТУ и их полномочия, в том числе в отношении инициативных направлений деятельности.

В рамках нормативных актов о порядке наблюдения могут быть представлены основные принципы наблюдения и способы детализации целевых аспектов наблюдения, определены в общем виде формы, методы и процедуры осуществления мониторинга, оценки (в том числе методик оценки) и инициирования изменений, а также установлены требования к регламентам, включая необходимость определения сроков для реализации рекомендаций Банка России. Рекомендации Банка России, как правило, издаются в форме писем Банка России, адресованных кредитным организациям или ТУ Банка России. В соответствии с Законом о НПС данные рекомендации могут быть адресованы Банком России любым субъектам НПС.

В рамках рекомендаций может быть сформирован комплекс (комплексы) конкретных форм, методов и процедур наблюдения, объединенных общими сроками и регламентами и ориентированных на достижение как локальных (ближайших, среднесрочных) целей для заданного круга наблюдаемых организаций и/или субъектов наблюдения, так и целей стратегического характера с весьма широким охватом. Комплекс рекомендаций может предусматривать привлечение всех или части ТУ, при этом рекомендательный характер соответствующих писем Банка России предполагает добровольный характер следования упомянутым рекомендациям наблюдаемыми организациями и, возможно, другими субъектами НПС. Деятельность самих ТУ Банка России в таких случаях должна быть нацелена на вовлечение в реализацию рекомендаций как можно большего числа организаций, а организация соответствующих работ в ТУ должна отвечать требованиям внутренних документов Банка России.

Внутренние нормативные и иные документы Банка России будут устанавливать базовые требования к деятельности и полномочиям ТУ Банка России в деятельности по наблюдению, определять общие нормы взаимоотношений структурных подразделений и ТУ, а также, возможно, распределение полномочий и взаимоотношений между ТУ с учетом представительства различных субъектов НПС в регионах. Особый статус могут получить отдельные ТУ, в частности те ТУ, в регионе которых зарегистрирован оператор платежной системы, в том числе являющейся значимой, или оператор услуг платежной инфраструктуры, в том числе входящей в состав значимой платежной системы. Подобный статус может означать наличие полномочий «особого ТУ» в рамках наблюдения за платежными системами и инфраструктурами привлекать к задаче мониторинга соответствующих субъектов НПС другие ТУ Банка России, где зарегистрированы указанные субъекты, а также применять необходимые формы взаимодействия, включая образование рабочих групп с представителями разных ТУ и с привлечением представителей наблюдаемых организаций.

Специфика регионального экономического развития и связанные с ней особенности регионального представительства наблюдаемых организаций обусловливают необходимость учета этой специфики в деятельности ТУ Банка России. Наряду с задачами, решаемыми ТУ согласно нормам законодательства, требованиям нормативных документов Банка России, имеющими директивный (обязывающий) характер, полномочия ТУ должны предусматривать также возможность осуществлять деятельность инициативного характера, не противоречащую указанным нормам и требованиям. Эта деятельность организуется с учетом потребностей региональных органов власти и/или задач развития бизнес-индустрии региона в сфере платежных систем и будет строиться исходя из определенных Банком России с учетом лучшей международной практики принципов эффективного наблюдения, включая имеющееся организационно-техническое обеспечение, численность и квалификацию персонала ТУ Банка России.

Заключение

Сопоставление требований Закона о НПС, международных стандартов наблюдения с действующей практикой ТУ по наблюдению позволяет считать, что уже в настоящее время одновременно с подготовкой новых документов, которые определят структурную организацию деятельности Банка России по наблюдению, ТУ Банка России могут осуществлять подготовительные мероприятия.

Законодательные нормы позволяют структурировать деятельность ТУ по мониторингу в НПС исходя из того, каким образом на территории того или иного региона представлена деятельность объектов наблюдения (платежных систем и платежных инфраструктур), включая свойство их (предполагаемой) значимости. Наличие в регионе оператора ПС и/или оператора УПИ может служить условием для особых полномочий соответствующего ТУ в части его ведущей роли:

• в координации деятельности других ТУ, на территории которых осуществляется деятельность объекта наблюдения;
• в непосредственном взаимодействии с организациями объекта наблюдения;
• в особом порядке взаимодействия со структурным подразделением (подразделениями) Банка России, ответственным за организацию и осуществление наблюдения;
• в консолидации получаемой информации;
• в подготовке аналитических материалов, в том числе предназначенных для публикаций в изданиях Банка России.

В отношении операторов по переводу денежных средств и иных субъектов НПС специфика деятельности разных ТУ Банка России может отличаться только в отношении количественных показателей этой деятельности, зависящей от состава представленных на территории региона операторов ПДС (с учетом представительства филиалов операторов ПДС из других регионов), а также платежных агентов.

Предварительная работа в ТУ может проводиться в форме анализа структуры представленного в регионе состава наблюдаемых (согласно Закону о НПС) организаций и объектов наблюдения. Исходными данными для анализа могут быть материалы текущей работы, определяемой действующими внутренними рекомендациями Банка России, или инициированные самим ТУ работы в рамках мониторинга.

Имеющиеся материалы могут быть источниками информации о представленных на территории региона организациях, потенциально являющихся операторами ПС и/или операторами УПИ, что позволит начать проведение рабочих встреч и консультаций, направленных на проведение работ в данных организациях по подготовке к регистрации операторов ПС.

В целом базовые направления деятельности ТУ Банка России будут, безусловно, определяться нормативными и иными документами Банка России, вместе с тем определенные формы реализации данных направлений и определенные конкретные задачи, видимо, будут решаться ТУ с учетом их общих полномочий инициативным образом, исходя из потребностей в регионе.

Поскольку состав платежных систем будет формироваться по мере их регистрации в соответствии с требованиями Закона о НПС, объем задач по наблюдению, решаемых каждым конкретным ТУ, будет расширяться по мере регистрации региональных операторов ПС и операторов УПИ. Учитывая перспективы увеличения состава платежных систем в период их первоначальной регистрации, необходимо обеспечить готовность ТУ Банка России реализовывать все необходимые формы осуществления наблюдения, в том числе обеспечить уровень квалификации и состав задействованного в данной сфере персонала ТУ, что потребует проведения необходимых подготовительных мероприятий как на уровне Банка России в целом, так и на уровне его территориальных учреждений.

Комментарии автора:

[1] К числу материалов, подготовленных в рамках наблюдения, могут быть отнесены также материалы обзоров, размещенных на сайте Банка России: http://cbr.ru/today/?Prtid=analitycs_p

[2] Ст. 3 Федерального закона от 10.07.2002 г. N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (до изменений, внесенных в 2011 г.).

[3] Подробнее см.: Тамаров П.А. Наблюдение как задача центрального банка по совершенствованию и развитию платежных систем //Деньги и кредит. 2011. N2. С. 15–23.

[4] В рамках данной статьи не рассматриваются вопросы наблюдения за платежной системой Банка России.

[5] Ст. 3 Федерального закона от 10.07.2002 г. N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (до изменений, внесенных в 2011 г.).

[6] Положение Банка России от 29.07.2008 г. N 46-П «О территориальных учреждениях Банка России».

[7] Более подробно о роли центральных банков в качестве катализатора – органа, содействующего развитию рынка и механизмов регулирования, см.: Политика центральных банков в области розничных платежей //Платежные и расчетные системы. Международный опыт. Банк России. Вып. 5. С. 18.

[8] Практические направления деятельности ТУ и их описание в терминологии оверсайта приведены ниже.

[9] Примером полезного обмена опытом ТУ можно назвать проведенное на базе Национального банка Республики Башкортостан Банка России в апреле 2011 г. совещание по вопросам деятельности по наблюдению в национальной платежной системе на региональном уровне с участием представителей ТУ Банка России: Республики Башкортостан, Республики Карелии, Новосибирской, Омской, Самарской и Саратовской областей. Подготовленные по результатам проведенной работы материалы аккумулируют накопленный в регионах опыт и используются при подготовке Банком России новых нормативных документов.

[10] В частности, официально опубликованное Указание оперативного характера Банка России от 11.06.2003 г. N 89-Т «О методических рекомендациях по систематизации и анализу показателей, характеризующих состояние рынка платежных карт в регионе».

[11] Основной перечень форм используемой отчетности: N 0409250 «Сведения об операциях с использованием платежных карт и инфраструктуре, предназначенной для совершения с использованием и без использования платежных карт операций выдачи (приема) наличных денежных средств и платежей за товары (работы, услуги)»; N 0409251 «Сведения о счетах клиентов и платежах, проведенных через кредитную организацию (филиал)»; N 0409255 «Сведения кредитных организаций о начале (завершении) эмиссии и (или) эквайринга платежных карт»; N 0409407 «Сведения о трансграничных переводах физических лиц».

[12] Письмо Банка России от 08.02.2010 г. N 18-Т «О своевременности осуществления расчетов по корреспондентским счетам и мерах по управлению рисками при осуществлении расчетов»; Письмо Банка России от 03.05.2011 г. N 67-Т «О системном риске расчетной системы». Более подробно о применении рекомендаций Банка России см.: Тамаров П.А., Пак М.В., Кузьмин А.Л. Применение рекомендаций Банка России о своевременности осуществления расчетов и системном риске расчетной системы в контексте законодательных изменений //Деньги и кредит. 2011. N11. С. 22–27.

[13] Более подробно о мероприятиях Банка России по мониторингу платежных систем см.: Организация наблюдения за платежными и расчетными системами: международный опыт и подходы Банка России //Платежные и расчетные системы. Наблюдение за платежными и расчетными системами. Банк России. Вып. 22. 2010. С. 30–31.

[14] Распоряжение Правительства Республики Башкортостан «О полномасштабном внедрении проекта «Социальная карта Башкортостана»», Распоряжение Правительства Республики Башкортостан «О плане мероприятий по расширению расчетов банковскими картами в сфере торговли и услуг в Республике Башкортостан».

[15] Стратегия развития банковского сектора Республики Башкортостан на период до 2015 года; Республиканская программа развития торговли на 2011–2015 годы; Среднесрочная комплексная программа экономического развития Зауралья на 2011–2015 годы; Среднесрочная комплексная программа социально-экономического развития северо-восточных районов Республики Башкортостан на 2011–2015 годы; Программа повышения уровня финансовой грамотности населения Республики Башкортостан на 2011–2013 годы.

[16] Например, по информации, размещенной на официальных сайтах центральных банков, в частности ЕЦБ (http://www.ecb.int/pub/pdf/other/eurosystemoversightpolicyframework2011en.pdf), Франции (http://www.banque-france.fr/en/financial-stability/the-missions-of-thebankof-france/oversight-missions/oversight-of-payment-systems/implementation.html), Англии (http://www.bankofengland.co.uk/publications/Documents/psor/psor2010.pdf) и т.д.